Las provincias de Argentina no están exentas de la tendencia mundial a endeudarse. La urgente salida del círculo vicioso es la condición mínima para poder dirigir los recursos en beneficio de la población.
Si de algo no quedan dudas en los tiempos que corren es que la deuda ahorca toda posibilidad de proyecto soberano de los pueblos. Los mecanismos de endeudamiento son el cuello de botella para los planes gubernamentales que obligatoriamente deben acceder a préstamos o emitir bonos para financiar la obra pública, ejecutar las partidas presupuestarias en salud, educación y seguridad social, entre otras políticas.
Los gobiernos nacionales, provinciales y municipales acuden a los organismos de crédito, ya sea para tomar nueva deuda o para saldar los pagos de compromisos contraídos anteriormente, ya imposibles de pagar. Mientras la pandemia detuvo la actividad laboral de millones de trabajadores de todo el mundo, los intereses siguieron creciendo sin freno alguno.
En este contexto, no existe en la historia reciente un proceso de endeudamiento que haya salido de esa condición sin subordinarse a las exigencias de los acreedores efectuando reestructuraciones que benefician completamente a los acreedores por sobre las necesidades populares.
Además de los gobiernos, junto a las empresas privadas de las más variadas ramas, composición y tamaño, dependen en conjunto de unos cuantos Fondos Comunes de Inversión y organismos multilaterales de crédito que establecen las pautas de gobernanza global y obligan a los pueblos a cumplirlas bajo su condición de deudor crónico.
Una característica general de esta condición es la enorme influencia de las monedas extranjeras que presionan sobre el valor de la deuda. En el caso de Córdoba, que tiene un 85% de la deuda en dólares, depende en absoluto de las fluctuaciones del tipo de cambio.
Historia reciente
En los años 70 del siglo pasado se expandieron las finanzas a nivel global, los mecanismos de endeudamiento se generalizaron a todos los territorios productivos y se impuso a sangre y fuego la condición de deudores a los pueblos del mundo, cuestión de la que no quedamos exentos en Argentina.
Los préstamos para hacer frente a las peripecias económicas (justificados por las sucesivas crisis del mercado mundial y el “enemigo interno”) vinieron acompañadas de modificaciones en las estructuras gubernamentales, la legislación, la producción y distribución de los recursos.
A principios de los 80, el Banco Central de la República Argentina (BCRA), con las resoluciones “A” 181 y “A” 282, estableció un marco regulatorio del endeudamiento de las provincias y municipios con entidades financieras, además de pautas respecto a su restructuración en caso de ser necesario. Así se inauguró legalmente el proceso de endeudamiento provincial “independiente” del Estado Nacional.
Paulatinamente, la relación entre Nación y las provincias se modificó y así, llegado los años 90, los sistemas públicos de salud y educación inicial quedaron en manos de las jurisdicciones provinciales. Esta descentralización también permitió adentrarse aún más en los mecanismos de endeudamiento para cumplir con dichas exigencias.
Entre 1991 y 1994 los organismos multilaterales de crédito fueron los principales responsables de la deuda contraída por las provincias. El Banco Mundial (BM) y su subsidiario el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) fueron los principales acreedores. La forma de préstamo se realizaba a través del Estado Nacional y luego este los re-prestaba a las provincias, distribuyendo también la responsabilidad del pago de intereses con fondos de coparticipación.
Un fondo público para financiar el saqueo
Por decreto del Poder Ejecutivo Nacional, bajo la presidencia de Carlos Saúl Menem, se constituyó en 1995 el Fondo Fiduciario para el Desarrollo Provincial (FFDP), con el objetivo de prestar apoyo a las reformas del sector público provincial y promover el desarrollo económico de las provincias.
Este fondo se haría cargo principalmente de bonos y títulos públicos emitidos por las provincias y, durante la década de su creación, asistió a los procesos de privatización de 19 entidades financieras en 16 provincias. Básicamente financió los fondos privados que se hicieron con los bancos públicos provinciales.
Luego, a través del Decreto N° 1289 de 1998, se ampliaron los objetivos del FFDP, pudiendo financiar programas de reforma fiscal, financiera o administrativa de los Estados Provinciales y financiar el pago de compromisos contraídos anteriormente.
Desde los años 2000 los sucesivos intentos del Poder Ejecutivo Nacional a través del FFDP se centraron en canjear deuda por más deuda, extender los plazos establecidos y reprogramar el pago de los intereses. La presión de los acreedores se hizo insostenible y en 2001 Argentina entró en default.
A pesar de la crisis, el organismo se encargó de rescatar a los acreedores que tenían en su posesión títulos y bonos emitidos por las provincias a lo largo de la década de los 90 y a inicios del nuevo siglo. Para ello se crearon programas de sostenibilidad y las Letras de Cancelación de Obligaciones Provinciales (LECOP). Estas últimas planeaban reordenar el sistema financiero nacional para garantizar los intereses de los acreedores a largo plazo.
Evolución de la deuda en el siglo XXI
Hasta la reestructuración de 2005, el Estado Nacional prestó asistencia de forma regular a las provincias para el pago de sus deudas a través de distintos programas, la mayoría de ellos financiados con la contracción de otras deudas. Dicho objetivo se persiguió con la creación de los Programas de Financiamiento Ordenado (PFO), que se mantuvieron en funcionamiento hasta el año 2004.
El canje de la deuda en 2005 posibilitó a las provincias volver al mercado de créditos internacional emitiendo títulos públicos, cuestión que no se realizaba desde la crisis del 2001. Ello aumentó considerablemente el endeudamiento provincial vía títulos emitidos en un 80% en moneda extranjera, principalmente en dólares.
Sin embargo, a partir del 2005, el instrumento principal de endeudamiento de las provincias fue el FFDP que comenzó por prestar alrededor de $3.000 millones, hasta llegar a $70.000 millones en 2009.
Concluido el periodo de mayor presión por parte de los acreedores, en 2004 se crea el Régimen Federal de Responsabilidad Fiscal (RFRF) “con el objeto de establecer reglas generales de comportamiento fiscal”.
Es interesante ver cómo, producto del régimen de endeudamiento arrastrado de los 70 y la innegable responsabilidad de los acreedores de las crisis económicas, se plantean regulaciones de “responsabilidad” fiscal. Transparencia, reglas, mejor desempeño, apoyo económico, son algunos de los planteos.
Además, teniendo en cuenta lo anterior, no se establece una prohibición del endeudamiento, sino mejores condiciones, oportunidades y beneficios para regular la financiarización de las provincias, principalmente en garantía de los acreedores a través del RFRF.
Evolución de la deuda
A partir del 2009 la deuda de la provincia de Córdoba aumentó de forma permanente, en especial a partir de 2014. El periodo comienza con una deuda de $7.300 millones aproximadamente y se dispara hasta los $265.000 millones en la actualidad.
Así, la estimación de pagos, algo que siempre se anhela concluir, se encuentra en permanente aumento y estiramiento de los plazos. Ya no se habla de años, sino de décadas, incluso de un siglo en algunos casos para la cancelación total de la deuda.
El proyecto de presupuesto provincial 2021 de la provincia de Córdoba es de $432.616 millones, esto quiere decir que su deuda representa el 62% de los recursos disponibles en todo el año.
De acuerdo al último informe de la Unidad de Apoyo de la Sostenibilidad de la Deuda Pública Provincial, al 31 de diciembre de 2020, el stock total de la Deuda Pública Provincial ascendía a u$s 24.278 millones (80% en moneda extranjera y 20% en moneda local). El 65% de la deuda total se concentraba en 3 jurisdicciones: Buenos Aires (44%), CABA (11%) y Córdoba (10%).
Contexto nacional
Por otro lado, los instrumentos de re-préstamo de Nación a las provincias se hacen en su totalidad a través de la toma de deuda. Teniendo en cuenta entonces esta dependencia central, la situación de endeudamiento nacional repercute directamente sobre la deuda de las provincias.
La deuda pública bruta de la Administración Central es de u$s 342.619 millones de dólares, equivalente a 350 billones de pesos. Ello supera al PBI de todo un año por varios miles de millones. Y, aún suponiendo que se destine la totalidad del presupuesto anual del Gobierno Nacional de $7.000.000 millones al pago de la deuda, demoraría, sin embargo, 50 años en terminar de pagarse.
A su vez, el 22,9% del total de la deuda pública nacional está contraída con organismos Multilaterales y Bilaterales (como el FMI), mientras que el resto se contrajo a través de Títulos Públicos que representan el 70% del total de la deuda, propiedad en su mayoría de los Fondos Comunes de Inversión (FCI). Además, el 70% del total es en moneda extranjera y, de ello, el 60% en dólares.
Para dimensionar la presión que ejercen sobre la política pública nacional los FCI, el Estado Nacional en el 2020 destinó casi el 20% del total del presupuesto al pago de deuda e intereses, y en 2021, casi el 8% del total. Esto, a pesar de reducirse considerablemente sigue siendo el ítem con mayor carga del total presupuestado, y representa el mismo monto que se destina a obra pública, vivienda y transporte en su conjunto, o dos veces el presupuesto destinado a educación.
Pero ello no es todo, ya que en octubre de este año el Gobierno Nacional, a través de la decisión administrativa 1014/2021, amplió el Presupuesto para este año en $100.000 millones, donde más del 80% se destinarán al servicio de los compromisos crediticios asumidos por el Estado nacional.
Una reestructuración condicionada
En enero de este año venció el plazo de 30 días que la administración de Juan Schiaretti tenía de gracia para llegar a un acuerdo con los bonistas luego de incumplir el pago de los intereses por 25 millones de dólares, el 9 de diciembre pasado. El gobierno presentó cinco propuestas que fueron rechazadas por los acreedores pudiendo reestructurar el día en el que entraría formalmente en default.
“La provincia de Córdoba anunció su decisión de mejorar los términos y condiciones del canje de deuda, mediante una propuesta que aumenta el pago de intereses a los acreedores y mejora otras condiciones”, señaló oficialmente el Gobierno provincial en un comunicado enviado a la Bolsa porteña.
A través de un comunicado, el Grupo Ad Hoc de Tenedores de Bonos (excluyendo el FCI Schroder Investment) aseguraron que están dispuestos a “entrar en discusiones” con Córdoba para “llegar a una resolución consensuada”, pero advirtieron: para que estas negociaciones “tengan éxito, deberán basarse en una evaluación objetiva de la situación y de las perspectivas financieras de la Provincia”.
El Grupo “posee más del 50% de los Bonos de la Provincia, 7,125% con vencimiento en 2021, más del 40% de los Bonos de la Provincia 7,450% con vencimiento en 2024, y más del 30% de los Bonos de la Provincia 7,125% con vencimiento en 2027 (…) En conclusión, no hay forma que la Provincia pueda implementar la reestructuración de sus bonos internacionales sin previas conversaciones de buena fe con el Grupo″, remarcaron.
Posteriormente la oficina técnica de presupuesto comunicó que se arribó a un acuerdo “logrando la reestructuración del stock de U$S 1.685 millones”. Entre los principales logros destacaron una amortización donde “se suaviza el perfil de vencimientos”, y una reprogramación donde “el primer vencimiento de amortización se prorroga hasta el año 2023, lo cual brinda margen de alivio durante este año y el próximo”.
Así, el endeudamiento impuesto a los países, provincias y municipios, determina las políticas a implementar de los Estados. El bienestar de la población queda en un segundo plano ante la inminente presión de los acreedores los cuales en ningún momento se vieron perjudicados, ni siquiera aún en momentos de crisis.
